对市政协十三届五次会议第20210272号提案的答复

商务部门依据《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（商务部令2012年第9号，以下简称《办法》）对从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人开展单用途商业预付卡业务实施备案管理。你们提出的关于预付式消费的问题及监管建议对我们加强单用途商业预付卡的管理具有很强的指导性。现将办理情况答复如下：

一、关于预付式消费市场监管职责法定分工

（一）关于单用途商业预付卡的职责分工

1．商务部门职责。《办法》规定，单用途商业预付卡是指从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人发行的，仅限于在本企业或本企业所属集团或同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证。商务部门对备案发卡企业的发卡规模、限额、制度落实、资金管理等业务进行监督管理。商务部门的备案管理有明确的行业范围和主体范围，体育健身、文化娱乐、教育培训等预付消费纠纷频发的行业以及市场主体为个体工商户的开展单用途预付卡业务均不属商务部门备案管理范围。

2．市场监管部门职责。根据2019年武汉市机构改革方案，及《市委办公厅 市政府办公厅关于印发武汉市深化综合行政执法改革实施方案的通知》（武办发〔2020〕1号）等一系列文件精神，商务综合执法职责整合到市市场监管局后，“以市场监管部门名义统一行使行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权，包括投诉举报的受理和行政处罚案件的立案、调查、处罚等”，商务领域（包括单用途商业预付卡）行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权、举报投诉的受理均由市市场监管局承担。

（二）关于预付式消费的监管职责

《消费者权益保护法》第五十三条规定“经营者以预收款方式提供商品或者服务的，应当按照约定提供。未按照约定提供的，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款；并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用”，这是上位法对预付式消费的规定。《侵害消费者权益行为处罚办法》（2020年国家市场监管总局令第31号修订）第十条对此进行了细化，同时第十四条明确违反第十条规定的，“法律、法规未作规定的，由市场监督管理部门依照《消费者权益保护法》第五十六条予以处罚”，这是对预付式消费监管的兜底条款，因为预付式消费包含单用途预付卡及其他预付消费，且该规定不分行业和主体性质一律适用,由市场监管部门统一执行。

二、我局加强单用途商业预付卡管理主要工作

（一）组织开展风险排查。按照省商务厅的统一部署，每年定期对备案发卡企业组织开展风险排查。根据《省商务厅办公室关于开展全省商务领域金融风险排查工作的通知》要求，今年上半年我局组织各区商务部门对全市备案的46家规模发卡企业及其辖区内其他发卡企业进行一次非法集资及兑付风险隐患排查。此次排查发现1家因受疫情影响未及时报送业务情况，2家超单张限额发卡，已督促其进行整改；1家企业已注销登记。

（二）指导区级商务部门加强备案管理。准确备案是实施监督管理的基础。经过系统梳理，在区级商务部门备案的其他企业共有16家，但备案错误有8家，包括行业、主体、备案层级错误等。我局针对出现的备案错误案例对区级商务部门相关工作人员进行一对一指导纠错。

（三）严格执行预收资金存管制度。《办法》第二十六条规定“规模发卡企业存管资金比例不低于上一季度预收资金余额的20%”（规模发卡企业是指除集团发卡企业、品牌发卡企业之外上一会计年度年营业收入500万元以上或工商注册登记不足一年、注册资本在100万元以上的发卡企业。在此规模之下的企业为其他发卡企业，无需资金存管）。我局严格依法执行规模发卡备案企业预收资金存管制度，督促备案企业按时报送业务报表并严格审核，防微杜渐，从源头加强对预收资金余额的金融风险防控。

（四）调研评估新业态风险。对于武汉大本营商业管理有限公司、武汉首创钜大奥莱商业管理有限公司等商业管理公司这种新业态发卡企业，会同区商务部门上门调研了解情况，评估风险级别。实地调研了解到这类企业发卡量占比较小，目前兑付风险较小。

（五）探索地方立法可行性。2018年，上海市人大出台了《上海市单用途预付消费卡管理规定》；2021年4月1日起《江苏省预付卡管理办法》开始施行；2021年5月底，北京就《北京市单用途预付卡管理条例（征求意见稿）》公开征求意见。从维护法制的相对统一性来说，由省级以上进行立法更为妥当。为此，我局多次向省商务厅建言单用途商业预付卡地方立法及建设协同监管平台。省商务厅领导已带队赴上海、杭州调研单用途商业预付卡管理经验，并着手筹备建设湖北省单用途卡协同监管服务平台。在各地商务部门的强烈呼吁下，商务部将《办法》的修订纳入2021年度立法计划，预计今年年底前将出台，届时将升级商务部业务管理系统，省商务厅为避免重复建设，暂停了单用途卡协同监管服务平台筹备工作。

（六）宣传引导理性消费。2019年以来，我局加大对单用途商业预付卡风险防范宣传力度。制作《单用途商业预付卡风险防范指南》，发表在招商武汉微信公众号上，湖北日报、武汉电视台、长江云、楚天都市报、凤凰网、武汉经济广播等主流媒体纷纷转载，全方位大力宣传，引导群众充分认识预付消费中的信用风险和经营风险，提高群众识别规避预付风险的能力，理性参与预付消费。

三、存在的主要问题

（一）社会信用体系不健全缺乏有力支持。单用途卡消费结算形式带有授信的性质，发卡或售卡的商家有融资的属性。买和卖在时间上分离导致交易风险大于买卖同时进行的消费结算形式，很大程度上取决于商家是否诚信。要控制交易风险有赖于统一健全的社会信用体系。目前由于信用信息的归集共享机制尚未理顺，信用信息不透明，商家的失信成本很低，圈钱跑路和消费连环套花样百出，屡屡侵害消费者权益，导致涉及单用途卡等预付消费的投诉居高不下。

（二）设置准入门槛无上位法依据。截至目前，国家法律法规在预付卡方面仅对多用途商业预付卡设置了准入门槛，由人民银行审批，从严监管，但单用途商业预付卡仅有商务部规章规定要进行备案，且有行业及主体范围限定，备案范围外的亦无禁止性规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第十五条第二款规定“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可”，明确地方法规规章不得设定此类涉及市场准入的行政许可。市场准入性质的行政许可只能由国家统一设定。

（三）监管方式有待创新。《办法》发布历时9年，从未进行修订。如第三十一条规定：“规模发卡企业应于每季度结束后15个工作日内，集团发卡企业和品牌发卡企业应于每季度结束后20个工作日内登录商务部“单用途商业预付卡业务信息系统”，填报上一季度单用途卡业务情况。其他发卡企业应于每年1月31日前填报《发卡企业单用途卡业务报告表》”，从时效上严重滞后，无法解决单用途卡领域信息不对称的问题，缺乏实施精准监督管理的基础。

（四）职责边界有待厘清。有关职能部门对于预付消费领域法定职责分工理解不一，职责边界不清，监管力度相对不足。

四、下一步工作打算及建议

下一步，我局将对照你们的建议，坚持问题导向，结合商务部门职责，切实加强单用途商业预付卡管理。

（一）厘清职责边界，加强协同监管。近日，按照市委编办的统一要求，我局对照“三定”规定和机构改革要求，开展履职情况自查，主动排查需要进一步厘清职责边界的事项。关于单用途预付卡管理，一是进一步明确商务执法职责的外延。二是进一步明确体育健身、教育培训、文化娱乐等行业的预付卡管理职责归属。提请市委编办，借鉴北京模式由各自行业主管部门结合行业特点制定管理办法加以规范引导，明确职责分工，促进部门协同监管合力形成。

（二）夯实基础工作，探索信用监管。提高发卡经营者失信成本，让其不敢、不愿失信，不仅能提高事中监管效率，还能节约大量事后监管执法成本。“信用+”监管是提高发卡经营者失信成本的有效途径，其基础是市场主体的信用信息全量归集和共享机制，目前这一机制尚不成熟，还存在一些障碍，我局将配合市信用体系建设牵头部门市发改委进一步加强单用途卡备案企业信用信息归集；推进实施信用承诺制，进一步强化发卡企业的责任意识，促进其依法诚信经营。

（三）积极建言献策，持续推进修法。积极向上级商务部门反映单用途商业预付卡管理中存在的问题和对策，配合省商务厅为商务部修法建言献策，以修法为契机进一步完善单用途商业预付卡行政管理的顶层设计，健全商务部业务管理系统功能，推进监管方式的创新。

（四）定期组织排查，建立联动机制。定期组织各区商务部门对备案企业的单用途商业预付卡业务活动、内部控制和风险状况等进行现场或非现场检查，发现风险隐患及时督促企业进行整改；将单用途商业预付卡检查纳入“双随机一公开”联合抽查清单，建立监管联动机制，配合市场监管部门定期开展联合抽查。

武汉市商务局

2021年7月15日