重塑规则 激活零售业创新动能

“十五五”开局之年，零售业步入转型攻坚期。商务部等9部门前不久联合印发《关于加快零售业创新发展的意见》，擘画2030年现代零售体系蓝图，明确线下零售“体验经济主阵地”战略定位，从空间布局、公平竞争、数智赋能、要素保障等多维度推出系统性制度安排。

围绕这份文件的战略突破与落地路径，我们特邀专家展开书面圆桌对话，从政策升级、竞争治理、动能重构等视角深度解读，以期为行业把握政策红利、实现高质量发展提供参考。

王洪涛 中国连锁经营协会副会长

侯治国 中国商业联合会专家委员、陕西中商联商业研究院院长

王春娟 北京财贸职业学院数字流通研究室主任、教授

李馥佳 北京国际商贸中心研究基地办公室主任、北京财贸职业学院副研究员

宋九亮 《零售圈》创始人

（专家排名不分先后）

问：商务部等9部门联合印发的《关于加快零售业创新发展的意见》，被多位业内专家称为“里程碑式”文件。在各位看来，这份文件最核心的战略突破体现在哪里？

王洪涛：近日，中国零售业迎来了一份具有里程碑意义的政策文件。商务部、国家发展改革委、司法部、财政部、人力资源社会保障部、自然资源部、住房城乡建设部、文化和旅游部、市场监管总局等9部门联合印发《关于加快零售业创新发展的意见》（以下简称《意见》）。这是国家层面针对零售业发展具有系统性、前瞻性的顶层设计文件，以多部门联合发文形式，全方位擘画了零售业未来五年的创新发展路线图。

《意见》的出台，正值“十五五”规划开局、消费扩容提质攻坚期。当前，我国消费市场正从规模扩张向质量提升转型，线下零售面临线上冲击与消费习惯变迁的双重压力，行业亟须转型升级的政策指引。《意见》精准回应了这一时代命题，为零售业高质量发展提供了清晰方向，对连锁经营领域而言更是一场“及时雨”——首次以国家政策形式系统回应了企业最关切的跨区域经营壁垒、平台竞争不公、用工成本压力、数字化投入回报周期长等核心痛点。

可以说，《意见》不仅是一份政策文件，更是一份行业发展的“宣言书”和“动员令”。它充分体现了国家对零售业的高度重视和殷切期望，释放了坚定支持实体零售、促进公平竞争、推动创新转型的强烈信号，必将对行业产生深远的引领作用和积极的推动效应。

侯治国：2024年年底，关于零售业发展的两份政策文件分别解决“零售提质转型如何干”“全流通体系怎么建”两大基础问题，而2026年7月9部门出台的《关于加快零售业创新发展的意见》立足前序政策实践成效与行业痛点，实现政策定位、覆盖范围、供给提升、监管体系、要素保障全方位升级，是新时期零售业高质量发展的总遵循。

对比前两份政策文件，2026年《意见》实现了政策层级、行业边界、发展维度、治理机制、政策保障五大维度的核心突破。《零售业创新提升工程实施方案》《关于完善现代商贸流通体系推动批发零售业高质量发展的行动计划》分别是工程实施方案、流通体系配套计划，2026年《意见》则以零售业创新发展为政策目标，完整构建政策闭环，目标至2030年，基本形成布局合理、供给优质、业态多元、智慧便捷、竞争有序的现代零售体系，形成中长期产业发展指引，推动零售政策向全行业统筹跨越。

王春娟：当前，我国零售业正在从规模扩张向高质量发展阶段迈进。商务部等9部门联合印发《关于加快零售业创新发展的意见》（以下简称《意见》），立足扩大内需战略基点，面向2030年远景目标，从系统规划新布局、引领零售新供给、创造消费新需求、激发零售新动能、营造竞争新环境、强化保障新政策六大维度系统施策，构建线上线下一体、城乡统筹、创新驱动、公平有序的现代零售制度框架，服务全国统一大市场、做强国内大循环、保障民生稳定就业。

零售业是连接生产与消费的关键枢纽，承载扩大内需、保障民生、吸纳就业三重核心职能。《意见》提出到2030年建成布局合理、供给优质、业态多元、智慧便捷、竞争有序的现代零售体系，解决行业布局失衡、供给劣质、业态单一、数字化浅层次应用、竞争无序等问题，不再是单一刺激消费端，而是同步改造商业空间、商品供给、服务体系、竞争规则、要素保障，用供给创新创造新消费需求，用需求升级倒逼供给持续迭代，实现供需动态平衡。

李馥佳：近期，商务部牵头多部门印发《关于加快零售业创新发展的意见》，紧扣党中央扩大内需、畅通国内大循环战略部署，锚定供需良性互动核心导向，以“重基础、调结构、惠民生”为价值主线，系统部署多维度发展任务：一方面强化顶层规划设计、完善行业法治监管体系，提升零售业数智化能力、优化供应链管理，筑牢零售业规范化、现代化发展根基；另一方面双向发力，以高品质商品服务供给激发消费潜力、以多元消费需求反向牵引产业升级。以此为指导同步推进传统商业存量优化改造、新型消费场景增量创新培育，创新激活内需市场活力。《意见》明确提出：“到2030年基本形成布局均衡、供给精良、业态丰富、数字赋能、竞争规范的现代零售体系”，推动零售业高质量发展对标、服务国家中长期宏观经济战略。

宋九亮：不同于以往单一维度的促消费、稳增长政策，本次由商务部牵头，9部门联合出台的《意见》，是覆盖零售全链条、全业态、全场景的系统性顶层设计，既是未来五年中国零售业高质量发展的"行动纲领"，也是行业转型升级的实操路线图，更是实体零售破局突围、行业告别无序内卷、产业迈向现代化、国际化的核心指引。对于数百万零售从业者、品牌方、渠道商而言，读懂这份政策，就是读懂未来中国零售的发展逻辑、竞争规则与机遇风口。

问：多位专家都提到，零售业长期存在“盲目开店、扎堆布局”的粗放发展模式。《意见》在优化空间布局方面提出了哪些关键举措？

王洪涛：《意见》提出制定商业网点规划国家标准，推动与国土空间规划衔接，并首次提出“探索建立商业设施饱和度评估机制”。这是一项极具前瞻性的制度创新——意味着地方政府在引进大型商业项目时将更加审慎，过度竞争、同质化扎堆的市场乱象有望得到有效遏制，对已在当地深耕的连锁企业构成实质性利好。

同时，“一刻钟便民生活圈扩围升级”和“千集万店改造提升”为超市、便利店、社区生鲜等业态提供了明确的政策红利窗口。这些举措充分体现了政策对民生消费的高度重视，也为社区连锁企业打开了广阔的增长空间。

王春娟：《意见》建立规划引领、结构优化、动态监测三位一体商业空间治理新模式。第一，将城乡商业网点纳入国土空间规划、城市更新规划，从源头避免商业设施重复建设与民生业态缺位。过去商业项目审批重投资、轻人口消费承载力，未来将实现人口、交通、商业配套统筹测算。第二，城市商圈步行街突出特色化差异化，避免千店一面；一刻钟便民生活圈补齐民生刚需业态，保障老百姓“家门口消费”；实施“千集万店”改造，激活县域与乡镇消费，打通城乡流通节点。这套梯次布局覆盖“城市核心—社区—县域—乡村”，兼顾高端体验消费与基础民生保障。第三，提出商业设施饱和度评估机制，鼓励行业协会、第三方机构建立评估模型，城市动态监测商业设施运行数据，是城市商业治理重大制度创新。对地方政府而言，未来招商引资不能单纯引进大型购物中心，必须同步配套社区商业；对零售企业来说，选址逻辑将发生改变，饱和度评估数据会成为投资决策重要依据。

侯治国：首先，零售业发展线上线下一体化统筹。《意见》明确：“使线下零售成为购物休闲、沉浸体验、娱乐社交的承载之地，线上零售成为商品丰富、品质优良、规范经营的购物之所。”这既包括了实体门店形式的零售，也明确将线上平台及电子商务发展模式的网络零售纳入行业发展和监管治理，破除线上线下规则分割问题。

其次，城乡市场均衡统筹。既有城市步行街（商圈）、便民生活圈社区零售，也拓展了下沉县域市场的“千集万店”改造提升。可以说，兼顾城市商圈、社区小店、县域商业综合体和乡镇集市，形成分层分级城乡零售布局体系，破解城乡零售发展不均衡难题。

同时，增加零售国际化发展内容。《意见》指出：“支持免税店开发特色主题购物场景，增加离境退税店，设立外贸优品专区、展销中心。支持开设首店，举办首发、首秀。”“支持大型零售经营主体以自建渠道、合作、并购等方式走出去。”

李馥佳：立足零售业发展实际，《意见》提出存量提质改善、增量拓界焕新，深挖存量改造空间，各地政府对新建项目审核应把准发展方向，杜绝同质化业态重复布局。零售业与生俱来承载民生服务功能，通过商业饱和度动态评估，持续推进空白区域一刻钟便民生活圈扩容、县域“千集万店”改造等，织密社区便民商业、完善县域基层流通设施，更好满足群众就近日常消费需求；对于存量商业，推动大型商圈提质升级，丰富沉浸式、特色化新型消费场景供给，建设数智无人商业、商旅文体融合新业态，实现商业空间与交通枢纽、文旅载体互联互通。

宋九亮：在系统规划新布局、引领零售新供给层面，本次《意见》彻底摒弃过去零售业“野蛮扩张、盲目开店、扎堆布局”的粗放式发展模式，以全局视角优化全国零售空间布局与业态布局。一方面，统筹城乡零售资源配置，完善城市核心商圈、社区商业、县域商业、乡村零售四级流通网络，重点推进老旧商业街区更新改造、步行街品质升级、社区便民商业提质增效，大力发展一刻钟便民生活圈，补齐城乡零售布局短板。

同时，政策明确支持商业综合体、购物中心、传统百货、大型商超等线下实体商业设施迭代升级，鼓励通过空间重构、业态更新、设备更新、数智化改造等方式，打破传统零售的固化形态。针对当前行业同质化严重的问题，《意见》重点提出发展非标准化商业、特色商业，完善适老化、亲子化、沉浸式商业配套，推动零售从单一商品售卖，转向场景体验、服务增值、文化赋能的综合运营模式，从根本上优化零售供给结构，提升商品与服务供给质量。

问：线上线下竞争规则不统一、实体零售长期承压，是行业关注焦点。《意见》在这一领域有何突破性举措？

王洪涛：这是本次《意见》最具突破性、最令实体零售企业振奋的内容。针对平台经济对实体零售的冲击，《意见》打出了一套“组合拳”，力度之大、指向之精准，前所未有。

一是“推动平台经营者遵循合法、公平、诚信原则合理收费，降低平台内经营者成本”，并明确“强化平台领域经营者集中反垄断审查”，直指平台“二选一”、不合理收费等长期顽疾。

二是“推动平台经营者依法向监管部门开放算法必要数据”“不得仅以商品价格作为算法推荐核心参数”，直指平台算法黑箱和不公平竞争核心问题，推动流量分配更加公平透明。

三是价格治理方面，重点整治强制商户承担补贴等行为，禁止平台“向商户转嫁促销成本”。这对遏制不公平竞争、保护中小零售经营主体具有重要意义。

四是监管统一，“统一线上线下促销等行政检查和处罚标准”“推动线上线下零售经营主体税负公平”，朝着“线上线下同标同质同监管”迈出关键一步。

这四大举措的集中出台，标志着国家层面对平台经济与实体零售关系的治理思路更加成熟清晰，将为实体零售营造更加公平、健康、可持续的竞争环境，其积极意义不可估量。

宋九亮：本次政策最核心的突破，是确立线上线下零售公平竞争、同等监管的基本原则，真正实现“线上线下同权、同质、同责、同规”。长期以来，线上零售与线下实体零售在监管标准、税费政策、合规要求、竞争约束上存在明显差异，线上部分不正当竞争行为、虚假促销、低价倾销、大数据杀熟等问题监管宽松，而线下实体监管严格、成本偏高，导致行业竞争严重不公，实体零售发展举步维艰。

首先，《意见》明确打破业态壁垒，统一线上线下零售监管规则与行业标准，对价格竞争、促销行为、售后服务、食品安全、消费者权益保护等关键领域实行全覆盖、无差别监管。无论是线上平台店铺、直播电商、即时零售门店，还是线下商超、便利店、专业店、农贸市场，均适用统一的市场监管标准，彻底杜绝“线上宽松、线下严苛”的监管差异化问题，从制度层面保障实体零售的公平竞争权利。

其次，政策坚决遏制行业无序内卷与恶性低价竞争，引导零售行业从“价格内卷”转向“价值竞争”。近年来，零售行业陷入严重的同质化内卷，部分企业依赖低价引流、亏本促销、恶意压价抢占市场份额，不仅压缩全行业利润空间，导致企业无力投入产品升级、服务优化与数字化创新，更出现大量低质低价商品泛滥、服务缩水等问题，损害行业口碑与消费者权益。

李馥佳：在顶层设计上推进统筹布局与统一市场规则两大核心支撑体系，补齐流通领域发展配套支撑。市场资源配置若单纯依托市场自主调节，易出现区域商业资源分布不均衡与同质化发展的情况；线上线下经营规则、监管尺度的差异化，也不利于营商环境改善与公平统一市场环境建设。因此，《意见》提出将商业网点规划与国土空间、城市更新规划相衔接，发挥宏观调控优势引导商业资源均衡落地，推动城乡、区域流通资源协调共进；确立线上线下经营主体权利义务对等、监管标准统一的核心原则，针对平台流量公平分配、虚假促销、线上线下价差、税费征管等市场普遍关切事项，出台标准与规范指引，引导平台经营行为更加公开透明，营造线上线下一体公平的发展环境。同时《意见》兼顾市场经营主体与消费者双向合法权益，持续规范涉企执法流程、完善多元维权处置机制，搭建事前引导、事中监测、事后规范的全链条监管体系，稳定行业长期发展预期。

王春娟：《意见》提出建立统一竞争规则，解决线上线下规则不统一、平台低价倾销、算法不透明、转嫁促销成本、线上税负偏低等问题，是建设全国统一大市场关键举措。第一，公平竞争法治化。落实反垄断、反不正当竞争，平台合理收费，开放算法必要数据，禁止仅以价格作为算法推荐核心参数。这一条直击平台低价内卷根源，防止劣质低价商品垄断流量，保护优质商户生存空间。推动线上线下同标同质。第二，价格全面治理。整治虚假打折、虚假促销，禁止平台强制商户承担补贴成本、转嫁费用。长期以来很多促销成本由中小商家承担，利润被严重挤压，政策从源头约束平台强权。第三，一体化统一监管。统一线上线下检查处罚标准，统一税负水平，督促平台规范商户登记。线上不再是监管洼地，实现经营主体权利义务完全对等。

侯治国：针对行业内卷和无序竞争问题，《意见》明确要“营造竞争新环境”。出台系统性监管规则：统一线上线下监管标准、强化平台反垄断审查、规范低价倾销、整治虚假打折、禁止平台转嫁营销成本、健全消费者维权机制，平衡平台与实体零售发展，解决长期线上线下监管尺度不一、无序竞争难题，实现“促创新”与“强监管”同步推进。

针对平台经济暴露出的问题，《意见》指出：推动平台经营者遵循合法、公平、诚信原则合理收费，降低平台内经营者成本。要进一步强化平台领域经营者集中反垄断审查，推动平台经营者依法向监管部门开放算法必要数据，鼓励同品同款商品线上线下“同标同质”。

针对价格战、不当补贴、强制促销问题，《意见》指出：要加强价格治理，引导平台经营者自觉规范价格和补贴行为，禁止平台经营者强制或变相强制商户承担补贴、参与促销活动，向商户转嫁促销成本。要健全一体化监管机制，统一线上线下促销等行政检查和处罚标准。推动平台经营者对入驻商户严格履行资质审核等法定义务，推动线上线下零售经营主体税负公平。