对市政协十四届一次会议第20220256号提案的答复

戴璐委员：

您提出的关于立法监管“预付卡”持续优化营商环境的建议收悉。非常感谢您对商务工作的关心和支持，以及对预付卡监管提出的相关建议。您的建议对我们加强单用途商业预付卡的管理具有很强的指导性。现结合商务部门职责将办理情况答复如下：

一、关于尽快制定《武汉市单用途预付消费卡监管条例》，加快推动预付消费卡管理立法

《中华人民共和国立法法》第七十二条、第八十二条规定，设区的市级立法权，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。经咨询市司法局了解到，预付卡立法属于经济领域立法，我市没有预付卡领域立法权限。从立法实践来看，2018年上海市人大出台了《上海市单用途预付消费卡管理规定》；2021年4月1日起《江苏省预付卡管理办法》开始施行；2022年6月1日起，《北京市单用途预付卡管理条例》开始施行，上述立法均为省、直辖市一级立法。尽管武汉市没有立法权，但我局也在加强调研、开展政策研究、推动上级商务部门修法方面做了一些工作。

（一）多方调研，加强预付卡政策研究

一是召开美容美发、餐饮、洗染等行业协会及个体工商户代表单用途商业预付卡调研座谈会，听取行业协会及经营者意见。二是针对目前商务部单用途商业预付卡业务信息季报系统尚未解决单用途卡信息不对称、信息的准确性及时性等问题，到供销中百支付有限公司调研，探讨网络信息技术监管预付卡有效途径。三是走访了北京世纪保险经纪有限公司，调研单用途商业预付卡履约保证保险共保体的可行性。

在一系列调研的基础上，前期我局起草了《市人民政府关于加强单用途预付卡突出问题治理的措施（代拟稿）》。由于其中的部分措施分工没有上位法支撑，在征求各相关部门意见时遇到了较大阻力，各部门意见难以统一。为此，我局不得不暂停此项工作，等待上位法修订出台后再研究落实措施。

（二）积极为商务部修法建言献策

由商务部牵头进行全国统一的单用途预付卡立法，更有利于维护法制的统一性。在各地商务部门的强烈呼吁下，商务部于2021年将《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称《办法》）的修订纳入年度立法计划。2021年下半年曾下发修订稿征求地方商务部门意见。我局认真研究，积极建言献策。2022年7月，省商务厅再次发文要求各地商务部门对修订单用途预付卡管理办法工作提出建议。我局认真总结工作中存在的问题及困难并一一进行反馈，同时提出改进工作及修订制度的建议，包括以立法形式规定单用途卡第三方全额存管的方式等。

二、关于明确政府监管部门职责和维权渠道，划清相关部门的责任边界

您建议中列举的各种“预付卡”，实际上都属于预收款经营模式这一大类，包含但不限于商务部门备案管理的零售业、住宿和餐饮业、居民服务业企业法人发行单用途商业预付卡以及您建议中提到的教育培训行业预付费、体育健身行业发行会员卡预收款等业务模式。根据我国相关法律、部门规章，以及武汉市委编办文件，我市对预收款经营模式监管职责分工如下：

（一）关于单用途商业预付卡的职责分工

1．商务部门职责为对从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人（不含个体工商户）开展单用途商业预付卡业务实行备案管理。根据《办法》规定，商务部门的备案管理有明确的行业范围和主体范围。教育培训、体育健身、文化娱乐等行业市场主体预收款经营模式，以及市场主体为个体工商户的开展单用途商业预付卡业务均不属商务部门备案管理范围。

2．市场监管部门职责为做好单用途商业预付卡领域（主体包括法人和个体工商户）行政执法和消费维权工作。一是对企业法人。根据2019年武汉市机构改革方案，及《市委办公厅 市政府办公厅关于印发武汉市深化综合行政执法改革实施方案的通知》（武办发〔2020〕1号）等一系列文件精神，商务综合执法职责整合到市市场监管局后，商务领域（包括单用途商业预付卡）行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权、举报投诉的受理均由市市场监管局承担。二是对个体工商户。根据《中共武汉市委机构编制委员会办公室关于印发〈市级储备粮油管理等14项职责部门分工意见〉的通知》（武编办〔2020〕2号）精神，“市市场监管局按照市场监管综合执法改革要求，负责做好个体工商户经营行为（含商业预付卡）的行政执法和消费者权益保护工作”。

（二）关于预收款经营模式的监管职责归属

依据我国法律及部门规章规定，预收款经营模式的监管部门为市场监管部门。《消费者权益保护法》第五十三条，是上位法对预收款的规定。《侵害消费者权益行为处罚办法》（2020年国家市场监管总局令第31号修订）第十条对此进行了细化，同时第十四条明确违反第十条规定的，“由市场监督管理部门依照《消费者权益保护法》第五十六条予以处罚”。这是对预收款经营模式监管的兜底条款，由市场监管部门统一执行。该规定不分行业和主体性质一律适用，包括您建议中提到的教育培训、体育健身行业发卡，个体户发卡等。

三、关于制发备案和预付资金存管工作方案，搭建全市统一的资金存管信息平台

我局在起草《市人民政府关于加强单用途预付卡突出问题治理的措施（代拟稿）》时，将体育健身、教育培训、文化娱乐等行业及个体户发卡均纳入备案范围，但由于没有上位法支撑，有关部门意见不统一。即使是有部门规章规定的单用途商业预付卡备案管理在实践中也是困难重重。

单用途卡备案管理最关键的是对预收资金风险的管理。预收资金风险可以分为三类，分别是资金挪用风险、经营风险、信用风险。我局严格依法执行规模发卡备案企业预收资金存管制度，督促备案企业按时报送业务报表并严格审核，防微杜渐，从源头加强对预收资金余额的风险防控。但由于《办法》第二十六条的资金存管制度规定的规模发卡、集团发卡、品牌发卡企业预收资金存管比例，仅为上一季度预收资金余额的20%-40%，其他发卡企业更是无需资金存管，这项制度对预付资金风险的防控作用非常有限。

根据《湖北省消费者权益保护条例》第十二条规定，建立统一的单用途商业预付卡协同监管平台是省级商务部门的法定职责。近年来，我局亦多次向省商务厅建言对标上海市单用途卡协同监管平台建设。2019年下半年，省商务厅带队武汉、十堰、襄阳等市商务部门赴上海、杭州调研单用途卡管理经验，并开始着手筹备建设湖北省单用途卡协同监管服务平台。2021年商务部着手修法，同时表示还将升级商务部业务管理系统，省商务厅为避免重复建设，暂停了单用途卡协同监管服务平台筹备工作。

四、下一步工作打算

下一步，我局将对照您的建议，坚持问题导向，结合商务部门职责，切实加强单用途商业预付卡管理。一是加强调研，为商务部修法及升级业务系统建言献策。二是继续呼吁从省级层面明确整合到市场监管部门的商务执法职责范围，以利省内各地统一执行。三是待商务部修订管理办法正式出台，结合我市实际管理工作需要，适时制定相应的实施细则。

再次感谢您对商务工作的关心和支持！

武汉市商务局

2022年7月28日